Nayib Bukele acaba de hacer un anuncio extraordinario. Su gobierno, dijo, aumentará la inversión en educación hasta 3.000 millones de dólares anuales, equivalentes a más del 8% del PIB. También anunció 50.000 becas para estudios universitarios, técnicos y vocacionales. De concretarse, estaríamos ante un aumento muy significativo de los recursos destinados a la educación salvadoreña.

Esta promesa merece tanta atención como cautela. Primero, llega después de años de fuertes restricciones fiscales. En 2025, sindicatos docentes denunciaron reducciones en los recursos disponibles para las escuelas y el lento avance de la reconstrucción de centros educativos. Además, el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional contempla una consolidación fiscal basada principalmente en el gasto, con medidas que incluyen la reducción de la masa salarial pública y restricciones a la expansión del empleo estatal. El programa proyecta recortes acumulados del gasto equivalentes al 2,8% del PIB hacia fines de 2027. Aunque contempla proteger el gasto social prioritario, educación y salud no escapan al ajuste.

El anuncio también supone un enorme salto respecto del presupuesto aprobado para 2026, que destina aproximadamente US$1.683 millones a educación. Antes de celebrar o desestimar la promesa habrá que saber de dónde provendrán los recursos, cuándo estarán disponibles y qué gastos se incluirán en los US$3.000 millones, algo hasta ahora no detallado.

Pero hay una pregunta todavía más importante: ¿qué se necesita para convertir más recursos en una verdadera transformación de la política social? La historia reciente de El Salvador ofrece algunas pistas.

Cuando El Salvador sí transformó una política social

Entre 2009 y 2014, durante el gobierno de Mauricio Funes, El Salvador llevó adelante una ambiciosa reforma de salud cuyo diseño se había gestado durante años, incluso décadas. Esta reforma eliminó los copagos, fortaleció el primer nivel de atención y creó los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (ECOS). Entre 2010 y 2014, estos pasaron de aproximadamente 200 a más de 500 y llegaron a cubrir más del 60% de los municipios.

La investigación que actualmente llevamos a cabo sobre aquella experiencia con Diego Sánchez-Ancochea entre la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Oxford, basada en prensa, entrevistas y análisis documental, muestra algo importante: la transformación no ocurrió simplemente porque un gobierno decidió gastar más.

Durante años se habían ido acumulando capacidades en distintos lugares de la sociedad salvadoreña. Había profesionales médicos y salubristas vinculados a la Universidad de El Salvador que llevaban décadas pensando un sistema diferente. Había experiencias de atención comunitaria desarrolladas durante la guerra civil en lugares como Chalatenango. Había organizaciones sociales que habían luchado contra la privatización de la salud. Había cooperación internacional y una Organización Panamericana de la Salud (OPS) dispuesta a aportar conocimiento y legitimidad. Y algo fundamental: existía una visión relativamente compartida: salud como derecho, gratuidad, universalidad, atención primaria y prioridad para poblaciones históricamente excluidas.

Entonces ocurrió algo decisivo: esas capacidades dispersas entraron al Estado.

María Isabel Rodríguez, médica de enorme prestigio nacional e internacional y exrectora de la Universidad de El Salvador, asumió el Ministerio de Salud. Alrededor suyo se articuló un equipo técnico-político que conectó academia, Estado, organismos internacionales y organizaciones comunitarias. La Presidencia aportó respaldo político. El Foro Nacional de Salud vinculó la reforma con organizaciones sociales y comunidades. La cooperación internacional agregó capacidades técnicas y financieras.

El Estado salvadoreño seguía siendo institucionalmente frágil, fragmentado y fiscalmente limitado. Lo que consiguió la reforma fue articular capacidades dispersas entre el Estado y la sociedad y ponerlas al servicio de un objetivo común.

Allí reside una primera lección para el presente: un presupuesto puede comprar computadoras, construir escuelas o financiar becas. Un presupuesto no puede comprar de un día para otro una comunidad profesional, conocimiento acumulado, legitimidad social ni capacidad institucional.

Poder decidir no es lo mismo que poder transformar

El gobierno salvadoreño actual posee una extraordinaria concentración de poder político. Eso le permite decidir y ejecutar con rapidez y enfrentar muchos menos vetos que gobiernos anteriores. Esa capacidad no debe menospreciarse pero está muy lejos de poder producir, en sí misma, capacidad estatal.

Algunas señales recientes incluso plantean interrogantes sobre la construcción de capacidades institucionales autónomas. En educación, las primeras directrices de la actual ministra, una capitana del Ejército, se concentraron en apariencia y en disciplina que medios internacionales replicaron como militar.  Nada específicamente educativo allí que reportar.

María Isabel Rodríguez ejerció un liderazgo extraordinariamente fuerte. Ese liderazgo, a diferencia del actual, estuvo acompañado por una comunidad de conocimiento que llevaba años pensando la reforma. Sus equipos tenían una concepción sustantiva del sistema que querían construir. Existían vínculos con universidades, organizaciones comunitarias y organismos internacionales. Había desacuerdos y resistencias, pero también actores relativamente autónomos capaces de producir conocimiento y discutir el rumbo de la política.

Por eso, ante los US$3.000 millones anunciados, además de preguntarnos de adónde conseguirá Bukele, necesitamos preguntar – y recibir respuestas – sobre cómo se gastará, quién decidirá, qué capacidades se construirán y quiénes participarán en esas decisiones.

¿Se fortalecerá al Ministerio de Educación como institución o se multiplicarán programas dependientes de la Presidencia? ¿Se invertirá en una burocracia profesional capaz de diseñar, implementar y evaluar políticas? ¿Participarán docentes, universidades y comunidades educativas en la definición de prioridades? ¿Habrá información pública para evaluar resultados? ¿Existirán fuentes fiscales capaces de sostener esta inversión durante diez o veinte años?

Y una pregunta más incómoda: ¿qué quedaría de esta transformación si mañana Bukele no estuviera?

Construir política social es construir Estado

La propia reforma de salud tampoco resolvió completamente este desafío. Durante el segundo gobierno del FMLN perdió impulso, enfrentó restricciones fiscales y no logró superar la fragmentación histórica del sistema. Nuestra investigación busca determinar cuándo y por qué comenzó su erosión. De eso se trata la investigación social: de hacer preguntas potencialmente útiles para la deliberación pública actual.

Las grandes expansiones de política social sin duda necesitan de dinero y poder político. A la vez, necesitan algo más difícil de construir: instituciones, conocimiento, funcionariado y vínculos con actores sociales capaces de sobrevivir a quienes inicialmente las impulsaron.

Igual que sería un error descartar las nuevas iniciativas educativas simplemente porque provienen de un gobierno que suele abrazar más los anuncios efectistas que el lento y mucho menos atractivo trabajo posterior, sería igualmente equivocado confundir una enorme capacidad presidencial para movilizar recursos con la construcción de capacidad pública para usarlos, sostenerlos y transformarlos en resultados.

La prueba decisiva de la nueva promesa educativa salvadoreña será, además de si efectivamente consigue los recursos, si los aprovecha para construir un sistema educativo que pueda funcionar cuando ya no necesite de Bukele para hacerlo.